赴江苏南京市、镇江市临时用地管理和农用土地
发布时间：2021-06-30 23:27来源：未知作者：GZDLH7585
关于赴江苏省南京市、镇江市学习临时用地管理和土地开发整理复垦工作经验的报告 为进一步做好广州市临时用地管理和土地开发整理复垦工作，2019年9月9日至12日，局耕地保护和村庄
赴江苏南京市、镇江市临时用地管理和农用土地
关于赴江苏省南京市、镇江市学习临时用地管理和土地开发整理复垦工作经验的报告
为进一步做好广州市临时用地管理和土地开发整理复垦工作，2019年9月9日至12日，局耕地保护和村庄规划处、局用途管制处、市土规中心联合市农业农村局和土地复垦课题研究技术单位组成调研组，前往江苏省南京市、镇江市交流学习临时用地管理和土地开发整理复垦工作的经验和做法。现将有关情况报告如下：
一、临时用地管理工作开展情况与主要做法
（一）基本情况
2000年10月，江苏省人大常委会下发了《江苏省土地管理条例》，明确临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由土地所在地设区的市、县人民政府土地行政主管部门批准。临时用地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。临时使用土地届满，由临时用地使用单位负责恢复土地的原使用状况，临时使用土地期限一般不超过二年。
江苏省各市局近年结合实际，均出台临时用地审批管理实施办法，界定了临时用地的范围、用地原则和要求，规范了审批程序和报件要求，明确了监管责任及临时用地期限届满后土地复垦要求，并在实践中不断完善管理工作，在临时用地管理方面取得了相当好的成效。
为保障重点项目占用临时用地需要，进一步规范临时用地占用农用地(耕地)管理，南京市与镇江市均出台相关文件，明确临时用地审批权限全面下放至各区分局，占用永久基本农田的，需通过市级备案。临时用地届满后，使用人需在1个月内拆除清除废弃物、拆除临时建筑物和其他设施，临时用地复垦验收标准以复垦方案中的复垦要求为准，复垦后耕地数量大于等于复垦前，耕地质量不低于复垦前水平。
2016-2018年，两市审批的临时用地用途主要为交通等重点项目的临时便道、施工场地，以及城区房地产项目的临时施工棚等。因各区临时用地项目批复时间较新，且审批程序和报件要求均较为规范，目前暂无到期后不复垦情况发生。已完成复垦临时用地项目的复垦效果均较好，复垦成果已通过土地权属人、地块所在镇街及区自然资源主管部门的验收。
调研组与南京市规划和自然资源局、镇江市自然资源和规划局各相关职能部门进行了座谈交流，并实地考察了镇江市句容市下蜀镇京沪高铁（镇江段）制梁场临时用地项目。
京沪高铁（镇江段）制梁场临时用地项目。该项目位于镇江市句容市下蜀镇油榨村，临时用地占地78亩，主要用于京沪高铁临时项目部及材料堆放场、制梁场，临时占用前项目区土地利用现状为未利用地，临时使用结束后，由临时用地使用单位按照复垦方案粉碎硬质化地面、运走建筑垃圾、外运耕作层并复垦为农用地，现场复垦效果较好，原材料堆放场区域内临时建筑物和其他设施已清除、无硬质化层，土地平整，土壤质量较好，项目区内满足灌溉、排水要求；保留原项目部，作为京沪高铁日常维护管理人员办工生活场所使用。
该项目于2013年底复垦，亩均投资约4万元，连片种植果树，现场种植条件较好，通过土地复垦措施的实施，对土地损毁区域进行整治，改善了项目区的生态环境，有效防止了水土流失，有利于整个生态系统的平衡，减轻各种自然灾害可能造成的损失；通过复垦作物的种植，改善了土地生产利用条件，提高了土地使用价值；保留的京沪高铁日常维护管理人员办工生活场所避免了重复拆建，发挥了土地的最大效用，使项目达到了社会效益、生态效益以及经济效益的统一。
（二）主要做法
1.审批权限全面下放，加大管控力度，规范项目审批。
进一步规范临时用地占用农用地(耕地)管理，南京市出台《关于临时用地占用农用地（耕地）的处理意见》（宁国土资〔2017〕227号），明确了临时用地占用农用地（耕地）的，外围区由分局审批，市内区由分局初审，报市局审批。2014年4月，南京市为进一步简化工作流程，提高行政效率，按照“权力下放、重心下移、窗口前移、服务满意”的要求，将临时用地审批权限全面下放各区分局，并要求各区结合实际，出台各区临时用地审批管理实施办法，界定临时用地的范围、用地原则和要求，规范审批程序和报件要求，明确监管责任及临时用地期限届满后土地复垦要求。南京各区监管到位，临时用地使用较为规范。
2.采取土地复垦保证金制度，督促用地单位实施复垦。
临时用地审批前，使用人应编制土地复垦方案（涉及农用土地的需通过专家评审），按规定缴纳复垦保证金缴款(复垦保证金由新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费两项组成)。逾期未拆除恢复原状的（临时用地主体未落实土地复垦义务或验收不合格且拒绝整改的）土地复垦保证金不予退还，同时用地按违法用地处理，由此促使用地单位实施复垦；拒不复垦的，明确由所在镇街使用缴纳的土地复垦保证金代为组织复垦，并在3个月内实施土地复垦工作，坚决落实土地复垦任务。
二、土地开发整理复垦项目基本情况与主要做法
（一）基本情况
2010年10月，原江苏省国土资源厅下发了《江苏省土地开发整理项目实施管理暂行办法》，加强了各市土地开发整理项目的实施管理，促进了各市按期保质保量地完成项目建设任务。南京市土地开发整理复垦项目历经了“占补挂钩”、“万顷良田”、“土地整治+”、“项目、资金整合”等阶段。近年来，江苏各市也结合当地实际及土地综合整治、美丽乡村、田园综合体、生态修复等最新要求，创新各类型农用土地开发整理复垦项目建设，取得了良好的成效。调研组分别实地考察了南京市六合区竹镇镇巴布洛生态谷项目、南京市江宁区横溪街道溪田田园综合体项目和南京市六合区竹镇镇万顷良田土地整治项目、镇江市丹徒区世业镇滩涂开发项目2个土地开发整理复垦项目。
1.南京市六合区竹镇镇巴布洛生态谷项目。该项目总规模12000亩，由江苏永鸿投资(集团)控股南京巴布洛生态农业有限公司投资打造，是集现代农业、生态旅游、养生养老、农耕文化体验、教育拓展为一体的现代化智慧农业综合体。
该项目总投资5亿元，整个园区划分为现代旅游观光葡萄产业园、现代都市牧场科技产业园、现代农业文化体验产业园三大板块和公共配套设施。依照项目区的经济、社会条件、遵循自然、社会和经济系统协调发展原则，并运用生态学的物质循环转化原理、生态位原理并结合现代信息科技进行设计。巴布洛生态农业有限公司下设五大部门：工程部、营销部、研发部、生产部、综合部，通过几年营运，其经济效益，社会效益，环境效益得到彰显，为竹镇镇“万顷良田”建设工程“土地流转”、“劳动力转移”工作做出巨大贡献。
经过多年的建设，巴布洛产业集群已初步形成,巴布洛生态谷已经成为南京热门的休闲农业景点，先后被评为“江苏省智能农业示范单位”、“全国休闲农业与乡村旅游三星级园区”、“江苏省四星级乡村旅游点”、“江苏省乡村旅游创新项目”等多项荣誉称号。
2.南京市江宁区横溪街道溪田田园综合体项目。该项目于2017年7月成功申报全国首批田园综合体试点项目，由南京江宁交通建设集团、旅游产业集团联合横溪街道、当地社区打造，以整体规划、开发、运营的方式参与当地乡村经济社会的发展，大力发展农业体验、农业休闲游等，推动城乡深度融合。
项目涉及7个自然村、人口4570人，总规划面积10776 亩。其中农业用地面积合计4980亩，村庄用地面积合计3176 亩。该项目总投资6.21亿元，总体分为五大功能板块，分别为：田园新社区、农业发展区、核心景观区、休闲体验区以及商业配套区。采取了创新的“1+3+7+N”的综合管理模式（即1个党组织示范引领，3个智力支持、7个投资运营主体、N个特色生产经营组）。
溪田田园综合体建设是江宁区财政支农强农全新试点项目，是集循环农业、创意农业、智慧农业、农事体验于一体的现代都市田园综合体，是江宁区乡村现代化、新型城镇化、社会经济全面发展的可持续性代表发展模式。
3.2个土地开发整理复垦项目为南京市六合区竹镇镇万顷良田土地整治项目、镇江市丹徒区世业镇滩涂开发项目。这两个项目均属于江苏省2008年试点实施“万顷良田”建设工程范围，通过土地整治，项目区取得了明显的效果。
一是改善了农业生产条件，为实现农业增效、农民增收提供了现实基础。二是提高了农业产业化经营水平，有效地推进了土地规模经营。三是加快了新农村建设步伐，对涉及整治区域的农户进行了搬迁安置，建成了标准住宅，加快了新农村建设和城乡统筹发展。四是有效地保障了各市区经济社会和城市化建设。通过项目区综合整治，获得建设用地折抵指标，有力缓解了建设用地指标紧张的状况，真正起到了良好的示范导向作用。通过示范项目的实施，使当地农民尝到了甜头，得到了实惠，也激发了各市区土地整治的热情。
（二）主要做法
1.政策配套：建立规范完善制度设计。
一是坚持综合保障，围绕“人、地、资金”等核心问题，各市政府先后出台相关政策，系统全面地涵盖了土地综合整治涉及的用地保障、农业现代化、资金扶持与周转使用等配套扶持政策。二是有序规范实施，以“耕地不减少、建设用地不增加、农民权益得维护、国土规章不违背”底线制度为原则，市局会同市统筹办、市财政局出台了涵盖土地综合整治规划编制、土地综合整治项目管理、资金保障、建新指标使用等配套政策文件，切实指导、保障和规范实施土地综合整治工作。
2.科学立项：构建组织工作责任机制。
为加强各市土地综合整治工作组织领导，每年由各市政府下发年度土地综合整治建设任务分解方案，各区逐步构建了“党委领导、政府负责、部门配合、镇街实施”的整治工作格局，以及“区长总负责、分管区长具体负责、部门负责人牵头落实、镇街负责人组织实施”的四级责任体系。并将土地综合整治目标任务列入市政府与各区政府签订的年度耕地保护目标责任状，保证项目的有效实施。
3.规范运作：有序规范实施土地整治项目。
为充分保障农民对土地综合整治的知情权和参与权，维护其合法土地权益，规范土地综合整治项目实施和资金管理，各市局会同相关部门出台了一系列文件。对市级财政投资的土地综合整治项目采取跟踪审计，建立起涵盖项目设计、招投标、签订合同、施工、验收交付和竣工结算阶段的全过程审计制度，促进监理单位加强项目过程管控，全面提高各市土地综合整治项目实施水平。
三、经验启示及下一步工作思路
在省党委、政府强有力推进下，江苏省临时用地管理和土地开发整理复垦工作取得了阶段性成效，但仍然面临着一些问题。临时用地的管理和复垦方面，存在复垦实施难度大、复垦义务制约力度低等问题；土地开发整理复垦工作方面，存在后备资源日趋匮乏、资金投入压力大等问题。经分析江苏省的经验和工作中存在的困难，按照我市实际情况，建议我市从以下几方面探索推进临时用地管理和土地开发整理复垦工作：
（一）临时用地管理方面
1.加大政府管控力度，规范审批程序和报件要求，并纳入各区年度考核机制。
出台临时用地审批管理实施办法，规范审批程序和报件要求，明确监管责任及临时用地期限届满后土地复垦要求，并加强临时用地管理。深入临时用地现场对每个地块面积进行调查，建立临时用地使用台账，确保临时用地资料清晰齐全，方便查询，坚持“谁使用、谁复垦”的原则，进行批后监管。加大对临时用地动态巡查力度，通过不定期巡查，及时发现和制止擅自扩大用地范围、改变批准用途等违法用地行为，并将临时用地监管及复垦情况纳入各区年度考核机制，调动各区进行临时用地管理与按时按质复垦的积极性。
2.土地复垦保证金与耕地占用税双管齐下，提高临时用地成本，促使依法依规复垦。
严格执行临时用地土地复垦保证金制度(复垦保证金根据复垦成本，即临时用地土地复垦方案设计的复垦工程而定)，临时使用范围涉及耕地的，可借鉴江苏省做法，参照我省人民政府规定的当地耕地开垦费标准征收临时占用耕地的耕地占用税，提高用地单位临时用地成本，促使其按时保质实施复垦。对于逾期未拆除恢复原状的，已经缴纳的耕地占用税与土地复垦保证金不予退还，同时未复垦范围按违法用地处理；对于拒不复垦的范围，明确由所在镇街使用缴纳的土地复垦保证金代为组织复垦，并在规定时间内实施土地复垦工作，完成土地复垦验收。
3.省级自然资源主管部门建立企业失信行为联合惩戒机制，对拒不复垦单位依照规定进行处罚。
建议省级自然资源主管部门可逐步建立企业失信行为联合惩戒机制，将临时用地复垦失信行为纳入机制当中。对历史遗留未复垦临时用地，通知临时用地使用单位进行土地复垦，针对拒不履行复垦义务的用地单位，可将该临时用地使用单位纳入企业失信行为联合惩戒机制，对该单位在本省内的项目规划、报批、建设实行一定程度的限制，督促各用地单位规范使用临时用地，按时保质进行临时用地土地复垦，依法依规完成临时用地土地复垦验收，杜绝临时用地变为永久用地现象的发生。
（二）土地开发整理复垦项目方面
1.完善政策配套，从项目实施、资金投入、后期管护考核各方面规范项目运作。
可根据部里、省、市的相关文件精神，及时出台适合我市现状的相关管理规定，出台考核管理办法，充分调动地方政府实施项目的积极性。设立专项启动资金，支持区、镇实施土地开发整理复垦项目，并对专项资金进行部门联合审核与监督，从而确保资金规范合理高效的利用。明确从项目设计、招投标、签订合同、施工、验收交付和竣工结算各阶段的建设与管理要求，规范项目的运作及后期管护。
2.以资源禀赋为基础，以村民自愿为原则，以多元规划为引领，打造符合地区发展的高质量项目。
我市土地综合整治项目可在遵循项目区原有地形地貌的基础上，依照项目区的经济、社会条件、遵循自然、社会和经济系统协调发展原则，大到整体定位、发展方向、功能布局，小到各个项目景点、种养品种等，均精心研究、精细设计，力求不破坏自然机理、保持原有地理风貌、彰显农业特色风光。在实施过程中，需始终坚持“群众自愿、离土不失地、主房产权置换、实事求是、公平公正”原则，充分遵循当地农民意愿，科学制定全范围分类型的生态保护性开发规划，明确保护目标和重点，合理划分开发区域。
3.土地整治、乡村规划与产业升级相结合，打造土地综合整治新模式。
我市土地开发整理复垦项目可逐步将土地整治、乡村规划、生态修复与产业升级相结合，积极探索多种生产经营模式，拓展农业多种形态，以“农地重整、村镇重建、要素重组”为基本路径，以“建、拆、整、流、转”为主要步骤，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集聚的目标。通过实施土地整治，使田块成方，农田水利配套完善，便于机械化作业，推动农业标准化生产、科技化种植，探索一条“离土不失地、离地不失利”的土地综合整治路径，打造农业增效、农村增绿、农民增收的田园综合体共建共享新模式。
4.采取多种经营方式与当地农户合作，促进众多农户创业致富。
对于我市产业资源较好的项目区，可采取多种经营方式与当地农户合作，为农户提供工作岗位，实现农民增收。在增加农户在土地流转的收入与分红的基础上，积极扶持农民创业创新，鼓励周边农民在农家乐、农产品加工、手工艺品制作、特色养殖、农村电商、创意农业等领域创业致富。通过土地整治，一是田块成方，形成规模化作业，通过流转给农业企业使农民有稳定的租金收入。二是通过搬迁安置，把农民集中安置，使农民的房屋资产得到提升。三是对解放出来的农村劳动力通过培训再就业，增加农民收入。四是新增加的耕地一部分分给农民，一部分留作集体资产，在增加农民收入的同时，壮大集体组织经济。
5.统筹整合各类涉农资金，集中各界力量实现项目连片推进。
我市可在市政府及相关部门统筹协调下，探索由各区组织镇街，结合主体功能区、农业发展、优势农产品布局、永久基本农田保护和国土空间规划等，重点建设片区土地开发整理复垦项目；同时，鼓励引导社会资本参与，拓宽资金筹措渠道，激发片区建设活力，统筹整合资金各类涉农资金，用于项目整治田块、整修田间道路、配套灌排设施、改良土壤、完善农田防护与生态环境保持体系及配套农田输配电设施等建设。并探索由区政府明确平台、农业企业、农民合作社和引进社会独立团体等作为实施主体，市财政在片区取得立项后给予启动资金帮扶，提高各实施主体参与连片项目建设的积极性。
广州市土地利用规划编制中心
2019年9月18日
